Будапештський меморандум не зобов’язує країн-підписантів захищати Україну, - експерт
Натомість російський парламент готується приєднати Крим до Російської Федерації. Такі дії сусідньої країни можуть викликати кризу правової системи, під час якої на півострові домінуватимуть не сила права, а право сили.
Про це в інтерв’ю "Главкому" розповів голова правління Фонду культурної дипломатії UART, експерт з питань міжнародного права і зовнішньої політики Дмитро Кулеба. Він констатує: Україна і Росія перебувають зараз у стадії війни. І очікувати на військову допомогу Заходу не варто. Єдиний вихід – це економічні санкції і застосування так званої "м’якої сили".
Що чекає на Крим і кримчан після такого "референдуму"?
Якщо говорити про юридичний бік справи, то мешканців півострова очікує криза правової системи. Ця криза буде пов’язана з бажанням багатьох політичних сил використати результати референдуму у своїх інтересах. Це буде проявлятися у спробах націоналізації компаній, перегляду права власності на бізнеси, на акти земельних ділянок тощо. Є всі підстави вважати, що в Криму виникне правова вакханалія. Тобто проблеми усі в Криму вирішуватимуться за принципам сили. Хто сильніший, той і використовуватиме право на свою користь. Це з точки зору внутрішнього права. З точки зору міжнародного права хочу наголосити на тому, що нічого не відбулося. Міжнародне право не визнає цю подію, не визнає її результати. Тому, з точки зору міжнародного співтовариства, міжнародного права Крим залишається повноцінною частиною України.
Чи залишилися в арсеналі перш за все України дієві дипломатичні механізми, аби вирішити конфлікт на свою користь, які вони?
Дієві дипломатичні механізми є завжди. На жаль, поки що ми бачимо, що Росія ігнорує як дипломатичні механізми, так і норми міжнародного права. Відповідно до арсеналу заходів, який публічно може використати Україна, вони будуть публічними, але реально на політику Росії в Криму вплинути не зможуть.
Ситуація вийшла далеко за межі Криму. Коли одна з ключових сторін, тобто Російська Федерація, бере курс на деконструкцію всього міжнародного порядку, ця країна не обмежуватиметься одним регіоном. Крим – це просто точка зіткнення інтересів. Очевидно при цьому, що мета Росії – побудова нового світового порядку. Таке враження, що московські стратеги зараз наспівують собі рядки з Інтернаціоналу:
"Весь мир насилья мы разрушим.
До основанья, а затем
Мы наш, мы новый мир построим,
- Кто был никем, тот станет всем".
А ми давайте називати речі своїми іменами. Відповідно до спільної статті 2 Женевських конвенцій 1949 року, окупація однієї країни іншою, навіть якщо інша країна не чинить збройного спротиву, є міжнародним збройним конфліктом. Юридично Україна і Росія зараз в стані війни.
Щоправда, Володимир Путін на прес-конференції, яку він дав 3 березня, і наступними заявами демонструє, що він повністю руйнує всі уявлення про те, що таке міжнародне право, про те, що таке міжнародна рівновага. І в цій ситуації, яка склалася, немає жодних правових підстав, щоб обґрунтувати дії Росії та визнати законність і легітимність плебісциту в Криму. А це, до речі, саме плебісцит, а не просто референдум, оскільки йдеться про вирішення територіального питання.
Проведення референдуму в Криму загострило міждержавні стосунки. Україна не визнає його, а так звана влада Криму і Росія мають протилежну думку. За яких умов можна було б в законний спосіб в Україні реалізувати право спільноти на самовизначення?
Для законності проведення плебісциту потрібно виконати три умови. По-перше, потрібно припинити міжнародний збройний конфлікт між Україною і Росією. По-друге, необхідно привести відповідність дій керівництва АРК до Конституції України, тобто відіграти ситуацію до моменту, коли Анатолія Могильова було звільнено з посади голови Кабінету міністрів АРК. По-третє, потрібно створити належні політичні, правові та безпекові умови для вільного волевиявлення громадян. І лише після цих кроків можна готуватися до проведення плебісциту в рамках законодавства України та норм міжнародного права.
Важливо розуміти, що плебісцит – це ж не лише правова, а і політична категорія. Він може відбутися лише за умови співпадіння низки факторів. У Каталонії вимагають плебісциту, але діють в рамках закону. У Шотландії плебісцит вже запланований і все розвивається у правовому полі. У шотландців, здавалося б, все з незалежністю було вирішено декілька століть тому. Але ось частина суспільства вирішила виконати заповіт хороброго серця Вільяма Воллеса і добитися свободи. У відповідь Британія цивілізовано за правилами ХХІ століття знайшла внутрішні правові механізми і у відповідності до національного та міжнародного права дотримується процедури плебісциту.
А в Криму цей процес виведений за рамки правового поля. Він поза законом. Відповідно, Росія відкриває скриньку Пандори. Завтра Японія піде організовувати плебісцит на Курилах, Китай – на Далекому Сході. Це абсолютно ланцюгова реакція.
Згідно з українським законодавством, територіальна громада не може проводити плебісцит з питанням відторгнення частини України. Однак, відповідно до норм міжнародного права, спільнота має право на самовизначення. Виходить, що у кримчан таки має бути право на самовизначення?
Тут потрібно бути обережним з термінами. Немає такого народу "кримчани". В Криму є караїми, українці, кримські татари, росіяни – декілька потенційних суб’єктів реалізації права народу на самовизначення. Це право дійсно є універсальним, але реалізовувати його можна лише в результаті всеосяжного діалогу і в рамках закону, а не під дулами автоматів.
Федеральний суддя США Богдан Футей вважає, що питання щодо статусу Криму можна вирішити у суді в Гаазі. Якщо так, то скільки може тривати судова тяганина?
Я так розумію, що пан Футей говорить про Міжнародний суд ООН, а не про Міжнародний кримінальний суд. Це потрібно розрізняти тому, що за фразою "суд в Гаазі" у нас криються різні суди. Проблема в тому, щоб передати справу на розгляд Міжнародного суду ООН, потрібна згода двох сторін. Я не бачу підстав, завдяки яким Росія піде на те, щоб суд почав розглядати цю ситуацію. Очевидно, розуміючи, що висновки суду будуть однозначно на користь України і проти російської політики.
Є й інший спосіб передати питання Криму до Міжнародного суду ООН, але в цьому разі йтиметься не про міждержавний спір, а про запит Генеральної Асамблеї ООН до суду щодо надання консультативного висновку про відповідність подій в Криму нормам міжнародного права. Щоб запустити цей механізм, Україні потрібно мобілізувати своїх прихильників в Генеральній асамблеї і забезпечити ухвалення відповідної резолюції. В Асамблеї Росія не має права вето, тому ухвалити її цілком можливо. До речі, саме так вчинила Сербія після оголошення незалежності Косово. У 2008 році Генасамблея ухвалила резолюцію, а через два роки суд постановив, що декларація незалежності не суперечила міжнародному праву. Не на це розраховувала Сербія, але факт залишається фактом.
З цього досвіду випливає, що в судовому порядку не завжди випливає, що можна вирішити питання на свою користь. А які є ще механізми, міжнародні інституції, у яких Україна може вирішити спірні питання у відносинах з РФ на свою користь?
Якщо зараз порушуватимуться майнові права, то виникне гарна перспектива подачі справи до Європейського суду з прав людини. Це реальна перспектива. Так робила Грузія після війни 2008 року. Наскільки мені відомо, уряд України уже опрацьовує це питання.
Україна і Росія зараз у стані війни. Не в останню чергу тому, що наша держава після революції кардинальним чином змінила зовнішньополітичний вектор у бік Заходу. Чи бачите якісь помилки у такій поведінці?
Я поки що не бачу помилок, але бачу велике бажання реформувати МЗС. І ще бачу одне нагальне завдання нового керівництва міністерства. Зараз дуже важливо знайти людину, яка зможе комунікувати з представниками Російської Федерації. Складність в тому, що наш північний сусід принципово на офіційний контакт не йде. Тому потрібна людина високого рівня, яка могла б хоча би неформально подзвонити колезі з МЗС Росії і щоб там підняли слухавку, поспілкувалися не тому, що цей представник України займає якусь посаду, а тому, що співрозмовники давно між собою знайомі.
Хто може бути цією людиною від України?
Якщо подивитися на діалог останніх років, то це можуть бутиколишній глава МЗС Костянтин Грищенко або колишній Перший заступник Міністра закордонних справ Руслан Демченко. Спеціальні повноваження можна надати і нашому Послу в Москві Володимиру Єльченку. В умовах війни з Росією не час згадувати про те, хто як ставився до Майдану. Потрібна людина, яка з кимось там може говорити. Ми повинні показати, що ми готові до діалогу, і що у нас є люди, здатні до такого діалогу.
Але чи допоможе цей переговірник з українського боку налагодити комунікацію, адже Росія не визнає нинішню владу, і Кабінет міністрів зокрема?
Уся наша зовнішня політика будується на принципі відкритості до діалогу. І Турчинов, і Яценюк, і Дещиця про це кажуть. Але потрібно враховувати специфіку. Американцям і європейцям однаково, з ким у Києві спілкуватися. Вони зараз за визначенням на нашому боці.
Щодо росіян, то потрібно враховувати їхні внутрішні комплекси, їхні застереження. Їм потрібна людина, яку вони сприймають. Зрештою, це ж дипломатія в об’єктиві ЗМІ. Тут важливо, хто кого переграє у публічному просторі. Якщо ми на політичному рівні робимо заяву про те, що ми готові до діалогу з Росією і хочемо з ними говорити, то повинні тут же давати інструмент у вигляді конкретної людини. На фоні Росії ми, таким чином, поставимо себе у виграшне становище, не просто на словах демонструватимемо готовність до діалогу, а надаватимемо інструментарій для нього. І нехай це буде головний біль росіян – користуватися цим каналом комунікації, або знову шукати пояснення, чому у них немає часу на розмови.
Згадаймо, до речі, менш драматичні, але не менш напружені конфлікти з Російською Федерацією щодо газових питань. Свого часу відповіддю президента Віктора Ющенка було призначення Костянтина Грищенка спеціальним представником з розвитку відносин з Росією. В глобальному плані це не вплинуло на російсько-українські відносини, але призначення було знаковим, воно свідчило про готовність до діалогу. І Ющенко закрив тоді очі на те, що Грищенко був міністром у часи Кучми, потім працював з Януковичем. Так і зараз: кого б не шукали на роль зв’язкового з Кремлем, очевидно, що через особисте ставлення до цієї людини потрібно переступити.
Російський напрямок – це єдине питання, яке потребує підсилення. Усі інші призначення, які були публічно оголошені, вказують на те, що Дещиця формує професійну і динамічну команду. І перший заступник глави МЗС Наталія Галібаренко, і заступники міністра Сергій Кислиця та Данило Лубківський – це професіонали, які досконало знають дипломатичну роботу.
Тобто призначення однозначно свідчать про реалізації нової євроатлантичної концепції в діяльності МЗС?
Нової стратегічної концепції зараз немає. Є лише ситуативний вимушений підхід. Він полягає в тому, щоб повністю опертися на Захід у протидії Росії і не допустити виступу Китаю на її боці. Європа і США зараз є нашими рятівниками і у цьому сенсі наша дипломатія є на 100% євроатлантичною. Але криза мине і стратегія наша має будуватися довкола розуміння того, що Україна орієнтована на повноцінну європейську інтеграцію і підтримання збалансованих відносин з США, Росією та Китаєм.
Війна війною, але Україна і Росія одна від одної нікуди не дінуться. Велика Росія зараз добровільно стає країною-ізгоєм, завдає нищівних ударів відносинам з Україною. Це абсолютно не стратегічне рішення. Рано чи пізно ситуація заспокоїться і встановиться якийсь статус-кво, тобто комунікація буде потрібною, але стратегічна перевага вже буде на нашому, а не на російському боці.
На початку 90-х Україна підписала з країнами партнерами Будапештський меморандум, згідно з яким ядерні держави гарантували Україні недоторканість кордонів. Однією з країн-підписантів була Росія. Зараз ця країна сама порушила договір. Натомість інші країни нас не захищають. Чи можна тепер говорити, що цей договір провалився, адже не є запобіжником від вторгнення?
Відповідно до Будапештського меморандуму, країни учасники договору надали свої гарантії не вживати кроків, спрямованих проти територіальної цілісності і суверенітету України. Тобто всі інші країни, окрім Росії, не вживають таких кроків, вони дотримуються своїх зобов’язань. Водночас Будапештський меморандум не був договором про колективну безпеку, який містить норму про те, що в разі нападу на одну зі сторін документу інші мають її захистити. Зараз ми лише маємо односторонній вихід з цього договору з боку Російської Федерації. Тому про порушення умов Будапештського меморандуму іншими сторонами говорити буде недоречно, як і про його провал.
Країни НАТО об’єднані договором про колективну безпеку. Нова влада України є прихильником вступу України до НАТО, однак останнім часом про намір вступити до Альянсу уже мало хто говорить. Однак виходить так, що вступ до Північно-Атлантичного альянсу є єдиним дієвим захистом від подібної агресії чи є інші способи захисту?
Відповідно до статті 5 Північноатлантичного договору, напад на одну з його держав-учасниць є нападом на всі держави-учасниці. Тобто, якщо Україна стає членом НАТО і проти неї здійснюється збройна агресія, то усі інші члени альянсу юридично зобов’язані вступати у війну на боці України. Чи потрібно Заходу приймати Україну до НАТО, аби взяти на себе зобов’язання захищати нас зі зброєю в руках? Я думаю, вони цього не хочуть. Їм потрібне право, а не зобов’язання, своєрідне поле для маневру. Тож максимальна інтенсифікація діалогу, звичайно, відбудеться, як про це вже заявив генсек НАТО Андерс Фог Расмуссен, але до вступу нашої країни до Альянсу справа не дійде.
Разом з тим, в разі не вирішення кризи в Криму найближчим часом Україна отримує територіальну проблему, з якою країна може розраховувати на членство в НАТО. Тобто про вступ до Альянсу нашій країні слід забути?
Держава з територіальними проблемами – це кривенька качечка. Це юридична проблема, яка не дозволяє їй повноцінно реалізовувати свою міжнародну правосуб’єктність. Держава з територіальними проблемами не може набути повноправного членства в альянсі.
Ви думаєте, рано чи пізно може постати вибір: або з НАТО, але без Криму, або залишаємося з проблемним півостровом в складі України?
Ніхто не піде на те, щоб відмовитися від Криму. Це міжнародний суїцид. Якщо ми не визнаємо наявність територіальної проблеми, юридично не визнаємо референдум у Криму і дії Росії на півострові й постійно стверджуватимемо, що Крим – це частина України, тоді юридично він буде нашим. Наступний етап – це довести міжнародному співтовариству, що ми здійснюємо ефективний контроль над цією територією. Ми, станом на зараз, не можемо цього зробити, тут ми вилітаємо в трубу. Попри це, на сьогоднішній день зрозуміло, що і Захід, і Україна зайняли позицію невизнання плебісциту і юридичного факту потенційної анексії Криму. Давайте виходити з цих позицій.
Хто забезпечить тоді безпеку для України?
Система гарантій безпеки України ґрунтується на ієрархії певних норм. Є загальні принципи міжнародного права, є статут ООН, є Гельсінський заключний акт, є Будапештський меморандум, є двосторонній договір про дружбу і співробітництво. Росія почала руйнувати договори знизу, починаючи з угоди про базування Чорноморського флоту. Далі вона заявила, що не підписувала з Україною жодних угод, тобто Росія відкидає не лише Будапештський меморандум, а і Великий договір про дружбу і співробітництво. Якщо так, то чинними для Росії все ще залишаються Гельсінській акт, статут ООН і загальні принципи міжнародного права. Подивимося, чи наважиться вона заперечити чинність для себе цих універсальних норм. Але головне, що наразі ніякого вакууму гарантій безпеки не існує.
Але ж наявність всіх цих міжнародних документів, участь Росії у їх підписанні ніяким чином наразі не стримує цю країну від агресії щодо України?!
На позицію Росії взагалі зараз нічого не впливає. Вони пішли шляхом деконструкції міжнародного порядку. Але одна справа сказати, що ми виходимо з Будапештського меморандуму, інша, сказати, що ми також не визнаємо Гельсінський акт і Статут ООН. Юридично ці гарантії зберігаються, фактично Росія їх ігнорує. Коли злодій в державі вирішив вчинити злочин, він же знає, що є Кримінальний кодекс і він його порушує. Але він все одно йде на злочин. Так і Росія зараз себе поводить. Можна піти шляхом ізоляції Росії, наприклад, позбавити делегації Росії права голосу в певних міжнародних організаціях, зокрема, в ПАРЄ. Але, знову ж таки, не думаю, що це стримає Росію та й міжнародне співтовариство на це зараз не піде.
Є також економічні механізми тиску. Але поки не схоже, що світ збирається застосовувати проти Росії жорсткі санкції. На ваш погляд, які санкції могли б суттєво вплинути на політику Путіна по відношенню до України?
Економічні санкції в історії міжнародних відносин – досить чутлива тема. Всеохоплюючих передбачених міжнародним правом санкцій може й не буде, але не одними лише санкціями живе сучасний світ. Є прямі економічні санкції, які включають обмеження на подорожі, на фінансові операції, відмову від співробітництва з російськими компаніями тощо. Ще є непрямі заходи впливу. Наприклад, якщо американський чи європейський інвестфонд різко вийде з російського ринку або США раптом виведуть на ринок запаси нафти і обвалять ціну на неї. Те, що ми зараз спостерігаємо, полягає в наступному: формально широкомасштабного ухваленого на міжнародному рівні ембарго, які ми бачили на прикладі Іраку та Ірану, немає, але РФ вже потерпає від застосування ринкових важелів з боку Європи і США.
Хіба такі санкції змінять плани агресора щодо нашої країни?
Це залежить від того, яку внутрішню ціну готова платити Росія за свою агресивну зовнішню політику. Можна ще, звісно, вживати додаткових радикальних заходів і зайнятися реприватизацією тих підприємств, які належать російському бізнесу. Можна піти по ще більш слизькій дорозі націоналізації. Але це означатиме війну на взаємне знищення. Така руїна є безперспективною. Скільки би ми зараз всього не знищили, прийде час, коли все потрібно буде відновлювати.
Президент США Барак Обама заявив, що Росія може дорого заплатити, якщо не змінить свій курс по відношенню до України. Де проходить кордон в ухваленні рішень між економічними санкціями щодо Росії і військовою допомогою нашій країні з боку Заходу?
Насправді, зараз ніхто не може спрогнозувати, що криється у змісті таких от висловів, що Росія, мовляв, пошкодує, якщо продовжуватиме агресію проти України. Війни не хоче ніхто. Це факт. Але давайте пам’ятати. У 1914 році також не усі хотіли воювати. У 1939 році Захід не хотів воювати. Та поступова ескалація мимоволі створювала умови, коли іншого вибору для країн вже не було. Дії Росії зараз – це загроза не лише Україні, а і Європі. Врятувати Україну означає врятувати світ.
А загалом юридично ми уже в стані війни. Тож відповідно до міжнародного права у нас виникло право на індивідуальну і колективну самооборону. Тобто ми самі вправі розпочати військові дії. Колективна самооборона також означає, що ми можемо звернутися до інших країн, які допоможуть нам у військовому протистоянні. Але всі розуміють, що коаліція держав проти Росії – це Третя світова війна з усіма відповідними наслідками. Тому, чи перейде світ цю межу є зараз найголовнішим питанням, яке повинно нас турбувати.
Застосуванням військової зброї і запровадженням економічних санкцій арсенал тиску на Росію вичерпується?
Коли немає змоги воювати, потрібно нарощувати м’язи так званої м’якої сили. Це наша головна зброя. В сучасному світі м’яка сила має не менше значення, ніж жорстка. Нещодавно у США було проведене опитування, яке показало, що американці загалом не підтримують потенційну участь США у війні за Україну. Це говорить про те, що американське суспільство не до кінця перейнялося цією проблематикою. Нам не потрібна підтримка війни, але нам потрібна підтримка України. Якраз для цього потрібно застосовувати інструменти м’якої сили, які привернуть на наш бік не лише уряди, але і суспільства цих країн.
Я абсолютно переконаний, що в основу зовнішньої політики України обов’язково має бути покладений не лише принцип офіційних міжнародних контактів по двосторонній та багатосторонній лінії, але і системні дії України по доведенню своєї позиції до суспільства країни, з якою ведемо діалог. Тому що в демократії позиція суспільства є визначальною для визначення позиції держави.
Ми завоювали думки західних політиків та експертів, а тепер потрібно нарощувати зусилля, щоб завоювати і серця громадян країн ЄС, США, інших ключових для нас країн. Іноземці мають більше знати про Україну. Для цього МЗС, Міністерство культури та приватні ініціативи спільними зусиллями повинні проводити якомога більше мистецьких, культурних, інформаційних заходів за кордоном. Саме це є застосуванням м’якої сили.
Зараз завдяки Майдану є шалений інтерес до України і важливо не втратити цю динаміку. Тому перше завдання – створити ефективний державно-приватний механізм взаємодії, визначити і реалізовувати конкретні проекти. Йдеться про виставки наших художників, концерти наших найвідоміших груп, проведення міжнародних конференцій, форумів тощо. Ми будемо завантажувати іноземних журналістів, експертів українською проблематикою, щоб вони, працюючи над своїми матеріалами для співвітчизників, писали об’єктивно про Україну. Це все вже можна робити.
Ми зараз говоримо про ті речі, на яких ґрунтується дипломатія XXI століття. Наприклад, американська дипломатія – це приблизно в рівній мірі офіційні контакти і публічна дипломатія. Україна, на жаль, все ще існує в матриці минулої дипломатії, коли ставка робиться на офіційні контакти, а не на культурно-гуманітарне співробітництво, яке у нас традиційно на периферії.
Але для того, щоб доносити до споживача інформацію про ті ж проукраїнські мистецькі акції. Потрібні сучасні канали комунікації. У нас з Росією зараз інформаційна війна. Українські кабельні оператори відключають російські телеканали. У Криму оператори роблять те саме по відношенню до українських телеканалів. У нашій державі необхідність відключень пояснюють безпекою. Але чи може необхідність територіальної цілісності бути вищою за право людини отримувати інформацію з тих джерел, з яких вона вважає потрібним?
Це одвічна дискусія. Така сама, як і дискусія про те, що важливіше – принцип територіальної цілісності чи право народу на самовизначення. Ми можемо у неї втягнутися, але однозначних відповідей на ці питання ми не здобудемо. Все залежить від конкретних обставин.
Звідки впевненість, що Україна зможе переграти на цьому полі Росію, оскільки у цієї країни, наприклад, є такий надпотужний ресурс як різномовний телеканал RussiaToday?
Ми у виграшній позиції тому що правда на нашому боці і тому що Україна дозріла до мобілізації своїх зусиль і переходу на якісно новий рівень роботи у цій сфері. Помиляються ті, хто вважає, що Росія виграє інформаційну війну. На даний момент на Заході вона її не виграє, хоча якісні сюжети-перевертні від RussiaToday когось можуть і тішити.
Наше завдання – докласти усіх зусиль для того, щоб ми перемогли у цій війні завдяки своїм злагодженим діям. Сила наша, насправді, в синергії зусиль держави і приватних ініціатив. Наприклад, наш Фонд культурної дипломатії UART проводитиме конкурс для молодих українських художників, фінал якого відбудеться у Відні. Минулого року ми аналогічний конкурс проводили з фіналом у Парижі і завдяки тісній взаємодії з Посольством України у Франції в цій країні побачили, що українська влада підтримує вітчизняне сучасне мистецтво і популяризує його за кордоном. Такі спільні проекти покращують міжнародний імідж України. Подібних проектів нині багато. Потрібно лише об’єднати зусилля. Якщо зараз всім зацікавленим сторонам зустрітися, то за 2 тижні у столицях світу вже можна проводити виставки, або конференції з питань України. Потрібна мобілізація зусиль.
Чому зараз зусиль недостатньо?
Ми розуміємо, що у керівництва МЗС, у Мінкульту до цього руки поки не доходять, вони просто зайняті Авгієвими стайнями і гасінням геополітичних пожеж. Переконаний, нова влада розуміє потреби держави і докладе необхідних зусиль на цьому напрямку.
Оригінал: "Главком".
