Украина находится в непростой ситуации, поскольку в ней существуют все три условия одновременно. Но чтобы превратить возможность в реальность и выласкать действительно свободное, демократическое и процветающее общество, лидеры страны, а также Соединенные Штаты и Европейский Союз, должны реализовать лучшие практики демократизации. Это означает - независимая судебная система, защищающая свободу слова, свободу прессы, свободу собраний, и соревновательные - не просто свободные и честные выборы, на которых вероятна смена руководства страны. Формирование этих устоев демократии столкнется с политическим сопротивлением. Лидеры предпочитают иметь политические правила и институты, которые будут защищать их от поражения. Но чаще всего они делают правильный выбор тогда, когда обстоятельства навязывают им демократизацию, как лучший шанс остаться при власти.
В Украине, конечно, есть препятствие: "медведь в лесу", угроза российской интервенции. Но помогая Украине стать эффективной демократией, эти реформы являются также лучшей защитой от России, потому что они дадут гражданам Украины, которым нравится Россия, возможность влиять на центральное правительство в Киеве, тем самым нивелируя и так слабые аргументы России на пользу вмешательства. Однако, пока что ЕС и администрация Обамы, похоже, склонны предоставить украинскому правительству лишь экономическую помощь - в ложный образ, такой, что не будет способствовать обретению решения для основных политических проблем Украины. Экономическую помощь следует использовать как пряник, чтобы заставить украинских лидеров расширить права и свободы русскоязычного населения в реформированной Украине.
Возможность стучится в дверь
Попытки классифицировать формы правления являются часто попытками поупражняться в красноречии. Образцовый демократический лидер приходит к власти, заручившись поддержкой очень многих избирателей в соревновании политических идей. Образцовый авторитарный лидер побеждает, предоставляя небольшой группе ключевых сторонников - обычно, важных госслужащих, военных командующих, и, иногда, членов семьи - доступ к богатству, достаточный, чтобы они оставались лояльными к руководству и были готовы держать массы в подчиненном положении. На самом деле, все формы правления находятся где-то между этими двумя крайними точками. В построении процветающего, свободного и продуктивного общества важную роль играет количество людей, которым что-то виноваты лидеры. И именно поэтому Украина, несмотря на внутреннюю нестабильность, имеет прекрасный шанс.
Настоящая демократия является набором правил управления, при котором победители нуждаются в поддержке многих людей; это не просто система, в которой происходят выборы. Оставаться на посту при таких обстоятельствах крайне сложно - нужно участвовать в неустанной битве добрых политических идей в условиях высокой изменчивости политических предпочтений. Практически все лидеры, если лишить их ограничений, предпочитают ограничивать политическую конкуренцию, так чтобы их политическое выживание зависело от небольшой группы сторонников. Но в Украине существуют исключительные обстоятельства, которые заставляют лидеров действительно заняться демократизацией: новое правительство, которому не хватает денег и которому угрожают массовые акции протеста.
В построении процветающего, свободного и продуктивного общества важную роль играет количество людей, которым что-то виноваты лидеры
Во-первых, когда новое правительство приходит к власти, то трудно отличить настоящих демократов от потенциальных диктаторов. Потенциальные авторитарные лидеры часто притворяются либеральными реформаторами в свой первый год пребывания на посту, пока они не укрепят свою власть и, что самое главное, свой контроль над экономикой. В течение этого переходного периода, однако, реформаторы имеют шанс "зафиксировать" более эффективное управление, но только если будут созданы правильные институты, которые будет крайне трудно разрушить позже.
Во-вторых, правительства часто нуждаются в иностранной помощи, когда им грозит экономический крах. Доноры имеют огромный рычаг влияния на политических лидеров, которые отчаянно нуждаются в деньгах, но слишком часто они верят в обещания реформ, а не настаивают на том, что проведение реформ должно быть предпосылкой для оказания помощи. Когда кризисная ситуация проходит, эти обещания, как правило, уже мало чего стоят, поскольку они наталкиваются на трудности в проведении реформ. Реформы, например, повышают риск осуществления государственного переворота теми сторонниками, которым грозит потеря влияния. Поэтому предоставление экономической помощи следует с самого начала привязывать к соблюдению строгих политических стандартов, которые продемонстрируют, что лидеры готовы рисковать собственной властью. Если лидеры не решатся на настоящую демократизацию, когда они нуждаются в экономической помощи, они, безусловно, не будут проводить политические реформы, и тогда, когда помощь уже не будет нужна.
В-третьих, массовые восстания - чрезвычайно рискованное дело как для их участников, так и правительств. Большинство правительств реагируют на угрозу революции, пытаясь раздавить ее, как это и пытался сделать свергнутый президент Украины Виктор Янукович. Подавление протестов часто бывает успешным, особенно, когда у правительства достаточно денег, чтобы платить своим силам безопасности. За исключением Ливии, государствам, что столкнулись с серьезными угрозами во время Арабской весны, не хватало бюджетных ресурсов. При отсутствии ресурсов на расправу с угрозой революции правительства должны реагировать на требования протестующих, раздавая свободы и открывая политический процесс, иначе они рискуют быть уничтоженными. Украина имеет относительно мало природных ресурсов, поэтому при отсутствии огромного притока иностранной помощи, украинское правительство должно оперативно реагировать на требования своего народа.
Выборы: не просто свободные и честные
Одновременность существования трех условий в Украине дает украинским лидерам шанс, которым они могут воспользоваться, если придерживаться лучших демократических практик. Настоящая демократизация означает независимую свободную прессу, свободу слова, свободу собраний, независимую судебную систему, и, что немаловажно, независимый центральный банк и орган контроля за доходами и расходами правительства. Первые три свободы способствуют координации среди простых граждан, давая им возможность проинформировать правительство о своем коллективном недовольстве. Эти ключевые свободы имеют важное значение для сохранения подотчетности правительства, и их легко имплементировать.
На самом деле даже препятствование реализации этих свобод является рискованным делом - отсутствие этих свобод с большой вероятностью провоцирует протесты.
Независимая судебная система, тем временем, уверяет граждан, что правительство действительно гарантирует обещанные основные свободы. Например, конституции Китая, Северной Кореи и Украины гарантируют все три свободы, но во всех этих странах не хватает независимой судебной власти для их защиты. Независимые судебные системы нуждаются в судьях, что оказались на своем месте благодаря знанию законов, а не из-за раздачи привилегий политиками, и срок пребывания которых на посту не будет зависеть от прихоти или воли политических лидеров. Лучшие практики требуют назначения судей на срок больше, чем тот, который могут находиться на посту те люди, которые назначают судей или выбирают их кандидатуры.
И сама логика должна касаться и центральных банков. Лидерам трудно удержаться от соблазна манипулировать экономикой ради краткосрочной политической выгоды. Если они могут, то манипулируют денежной массой, чтобы подкрутить себе политическую поддержку. Независимые главы центральных банков видят долгосрочную перспективу экономического роста. Независимость центрального банка, таким образом, является очень важной, но не настолько, как независимость судебной власти, потому что политически мотивированные манипуляции экономикой постепенно дискредитируют себя через свою неэффективность, в результате них экономика попадает в печальное положение и усиливаются требования политических перемен.
ЧИТАЙТЕ: Демократия из пробирки
Независимый аудит правительственных финансов закладывает основу для прозрачного государственного управления. Тех, кого поймают на причастности к коррупционным практикам после первого аудита, необходимо амнистировать. Одним из способов подтолкнуть госслужащих управлять от имени народа есть разоблачить их злоупотребления, простить их один раз, а затем дать им средства для устранения любого в будущем, кого признают виновным в коррупции.
Независимый аудит правительственных финансов закладывает основу для прозрачного государственного управления
Свободу слова, свободу собраний и свободу прессы можно гарантировать практически без затрат, давая людям контроль над деятельностью правительства. Независимая судебная система и независимый центральный банк еще больше ограничивают способность правительства игнорировать людей. Все эти свободы и гарантии усложняют для правительства политическое выживание, поэтому мы можем ожидать, что украинские политики будут оказывать сопротивление их быстрому внедрению; они, вероятнее всего, будут утверждать, что с этими реформами надо подождать до окончания кризиса. Такое сопротивление может помочь политикам, но он не поможет украинскому народу. Если предоставление экономической помощи сделают зависимым от реформ, то для лидеров осуществления изменений покажется более привлекательным, чем столкновение с угрозой массового восстания и угрозой экономического краха.
В этом перечне лучших практик отсутствует рекомендация о необходимости проведения страной свободных и честных выборов. Хотя и свободные и честные выборы являются очень желанными, они не являются ни необходимыми, ни достаточными для демократизации. Вспомните о Гонконге. В течение большей части пребывания Гонконга в статусе британской заморской территории в нем не было выборов, но им руководили в прозрачный и подотчетный стиль, так что свободы его граждан были защищены и гарантированы независимой судебной властью.
Пример Танзании сейчас свидетельствует, что свободных и честных выборов не достаточно, чтобы обеспечить подлинную демократизацию. Избиратели имеют доступ к избирательным участкам, бюллетени считают должным образом, и результаты честно сообщили. Однако, в Танзании существует политическая система, которая практически гарантирует контроль над правительством одной политической партии - "Чама Ча Мапиндузи". Методы, которые использует правительство Танзании, похожие на те, которыми пользуются в Украине, по крайней мере, за предыдущего правительства, а поэтому уроки Танзании особенно актуальны.
Несмотря на наличие мажоритарной избирательной системе, которая, обычно, приводит к конкуренции двух партий, правительству Танзании удается поддерживать существование более десяти. Любая партия требует лишь на один голос больше в округе, чем партия, занявшая второе место, чтобы получить мандат, и это гарантирует "Чама Ча Мапиндузи" контроль над правительством, несмотря на то, что она получает лишь от 5 до 10% голосов избирателей. Как и следует ожидать, небольшое преимущество, необходимое для победы в конкретном округе, правительство поощряет расходы, которыми он вознаграждает личные заслуги и стимулирует коррупцию вместо эффективной государственной политики.
ЧИТАЙТЕ: Как демократия утопила Таиланд в рисе
Как и правительство Танзании, украинское правительство поощряет формирование гораздо большего количества политических партий, чем то количество, которому способствует избирательное законодательство. В 2012 году была принята норма, похоже, направленная на смещение результатов выборов в пользу крупных партий, которые могли бы получить выгоду от фальсификаций, что не позволяло партиям формировать избирательные блоки (которые препятствовали бы распылению голосов избирателей). Сейчас нет никаких признаков того, что эта норма будет изменена, а она фактически снижает количество голосов, необходимое для получения мандатов, и тем самым способствует формированию коррумпированного и закрытого правительства. Однако, настоящая демократия требует, чтобы свободные и честные выборы были действительно соревновательными.
Правила введения демократии
Одним из предложений для Украины относительно внедрения этих лучших практик демократизации является федеративное устройство. Федерализм действительно является распространенным решением военных угроз для жизнеспособности правительства, поскольку он стимулирует экономическую конкуренцию между регионами страны, что, безусловно, положительно влияет на рост и процветание. Но федерализация также уменьшает размер коалиции сторонников, необходимой для обретения политической власти. Это уменьшение, в свою очередь, способствует коррупции и непотизму, как средствам, которые дают возможность остаться при власти. Федерализация с сильной центральной властью может оказаться полезной для Украины. Но федерализация с очень слабой центральной властью, которую, кажется, предлагают некоторые наблюдатели, является рецептом для политического краха.
Однако, вполне стоит задуматься, как без федерализации удовлетворить правительством в Киеве многочисленное русскоязычное население на Востоке Украины. Но Украина не является уникальной в том, что в стране существует по крайней мере две большие языковые группы населения. Когда большой части населения страны препятствуют получить, например, работу на государственной службе, потому что они не говорят на государственном языке, они, естественно, будут недовольны и склонны протестовать. Если они смогут свободно высказывать свое недовольство в политической среде, что сделает руководство страны частично зависимым от получения их поддержки для того, чтобы удержаться при власти, то их жалобы, вероятно, будут удовлетворены, поскольку политики, которые стремятся получить власть, увидят, что удовлетворение их требований является путем к собственному успеху. Канада, например, прекрасно живет, перейдя к двуязычию. Многоязычная Индия не балканизировалась, как многие опасались, что это произойдет в 1950-х годах.
Украинское правительство должно признать и принять русский язык вместо того, чтобы держать русскоязычных на расстоянии. А независимая судебная власть, способная гарантировать выполнение антидискриминационных законов, будет иметь большое влияние на построение в Украине общества равных возможностей, а также искоренения потенциального "казус белли" для президента России Владимира Путина.
Экономические дисбалансы являются еще одним источником разделения страны, могут подстрекать к массовым восстаниям. Несмотря на то, что Восточную Украину часто считают "поясом ржавчины", который поглощает бюджетные ресурсы, в регионе значительно более высокие доходы на душу населения, чем в Западной Украине. Это, естественно, вызывает недовольство среди западных украинцев, которые, вероятнее всего, объясняют этот дисбаланс, по крайней мере частично, политикой правительства Януковича и пророссийской (то есть провосточной) политикой других предыдущих правительств. В то же время, следует ожидать, что в сложные экономические времена, богатые русскоязычные регионы страны будут призывать субсидировать более бедные регионы. Прогрессивное налогообложение является основой демократического общества. Поскольку на Востоке возмущаются трансфертами денег к регионам страны, которые они воспринимают как настроены против них, усиливается риск сепаратизма.
Независимая судебная власть, способная гарантировать выполнение антидискриминационных законов, будет иметь большое влияние на построение в Украине общества равных возможностей, а также искоренения потенциального "казус белли" для президента России Владимира Путина.
И снова, лучшие практики демократизации могут помочь решить эти проблемы. Когда позволят формирование партийных блоков, конкуренция за ресурсы превратится в соревнование политических программ. И вполне вероятно, что сочетание независимой судебной системы и трех основных свобод приведет к более сбалансированному подходу к перераспределению, в котором налоговая политика будет защищать всех граждан от слишком бессмысленного перераспределения ресурсов от одной группы к другой. История показывает, что происходит, когда правительство, находящееся под контролем одной части страны, в состоянии ограничить такие явления. Такое наплевательское помогло взорваться "Бангладешской войне" в 1971 году и привело к созданию Бангладеша из Восточного Пакистана. Конкуренция за ресурсы была также ключевым вопросом (но под видом религиозных различий) в конфликте в Северной Ирландии, который был урегулирован через сотрудничество в совместных демократических институтах и расчетливый подход к разделения властей, закрепленный в Белфастском соглашении.
В случае с Украиной важно будет добиться правильного баланса между экономической и политической властью, прежде чем предлагать ей огромную международную помощь. Помощь перед описанными необходимыми политическими реформами ничего не сделает ради получения поддержки русскоязычного населения Восточной Украины, который, почти наверняка, не будет ее получателем. Лишь небольшую часть помощи непосредственно от Соединенных Штатов или от США и стран-членов ЕС следует выделить уже сейчас, чтобы удержать временное правительство в Киеве при власти, а каждый следующий транш должен быть депонирован на отдельном счете и разблокировки должны происходить только на основании заранее определенных критериев успешности проведения политических реформ. Реформа судебной системы должна стать первым испытанием. Украина не имеет сильной традиции защиты трех основных свобод, особенно свободы собраний. Чтобы эти свободы были теперь содержательно гарантированы, правительство должно сначала создать подлинно независимую судебную систему.
Когда будет достигнуто верховенство права, доноры должны разблокировать больший транш для облегчения проведения экономических реформ. Тогда украинское правительство должно гарантировать три основные свободы, облегчающие координацию граждан между собой. Когда те, кто сейчас выступает против правительства, будут уверены в своих правах, а, следовательно, и возможности достичь успеха в новой Украине, следует предоставить дополнительную помощь, и провести общенациональные выборы, о которых будет известно за шесть месяцев до их проведения. Право претендовать на выборную должность должно основываться на правилах, что не дискриминируют отдельных лиц, как это имело место ранее. Партии и их избирательные кампании не должны финансироваться правительством, и их не надо избавлять возможности сотрудничать и объединяться друг с другом. Правительство не должно содействовать избранным партиям в проведении митингов, маршей или пресс-конференций.
Выборы, которые состоялись 25 мая, стоило бы отложить, так чтобы был сначала время заложить эти жизненно важные устои реальной демократии. Партии должны получить время, чтобы укрепить свои позиции и максимизировать свои шансы на победу. Избиратели должны знать, с кого могут выбирать, и должны иметь возможность оценить варианты выбора в менее нестабильных условиях. Они должны знать, что могут свободно собираться для поддержки или выступлений против кандидатов и избирательных программ, но все это возможно и сейчас. Поспешное голосование не приведет к созданию правительства, которое максимально будет представлять волю избирателей.
Партии и их избирательные кампании не должны финансироваться правительством, и их не надо избавлять возможности сотрудничать и объединяться друг с другом
Лучшая защита
Кроме всех этих необходимых реформ, конечно, возникает вопрос о том, что делать с российским "медведем в лесу".
Есть несколько принципов, которыми должно руководствоваться украинское правительство в своей реакции. Самоопределение является фундаментальным правом, которому способствуют три основные свободы и конкурентные выборы. Одним из способов получить поддержку различных групп граждан является проведение эффективной государственной политики, что повышает их благосостояние. Когда правительство не в состоянии сделать это, то люди, естественно, ищут альтернативы, или выбирая новое правительство, или, в крайнем случае, стремясь отделиться. Стремление к отключению является признаком существования неудачного правительства; подавление его силой не является решением. Целью должно быть создание мотивации не отделяться, чего можно достичь так конструируя правительство, чтобы лидеры, для того, чтобы остаться при власти, нуждались в поддержке широких общественных кругов, и, как следствие, они должны вознаграждать многих людей через свою эффективную политику.
Демократические общества, в которых лидеры удовлетворяют требования как можно большего количества людей, практически неуязвимы к переворотам, революциям и гражданским войнам. Французская политическая система выстояла, когда граждане вышли на баррикады в конце 1960-х, так же, как и политическая система США во время войны во Вьетнаме. Индия так же выдерживает регулярные протесты против политики правительства, происходящие в течение многих лет, потому что, в конце концов, большинство граждан признают, что они могут исправить причины своего недовольства с помощью нормальных политических каналов, если достаточное их количество выразит недовольство политикой своего правительства. Чтобы завоевать сердца и головы пророссийских граждан Украины, правительство в Киеве должно сделать гражданство Украины более ценным, чем гражданство России. Но пока что реакция правительства на беспорядки на Востоке Украины не смогла добиться этого. Киев должен справедливо сбалансировать распределение ресурсов, гарантировать свободы и верховенство закона, а потом рискнуть провести референдум о самоопределении. Только тогда новое правительство сможет убедить многих жителей Восточной Украины, что лучше иметь украинское гражданство, чем российское.
Во время Холодной войны западные лидеры использовали любую возможность, чтобы набрать очки в противостоянии с СССР. Но сейчас не Холодная война, и десятилетия присутствия США в Афганистане и Ираке запятнало привлекательность военного вмешательства. Сейчас почти немыслимо, чтобы Соединенные Штаты или НАТО могли вмешаться в ситуацию в Украине, чтобы помешать российским намерениям. Но учитывая неэффективность наложенных пока санкций, вместо конфронтации с Россией западные политики сегодня должны сосредоточиться на поддержке построения свободного и процветающего общества в Украине. В долгосрочной перспективе такие преобразования окажутся твердым барьером для экспансии России; демократии трудно запугать. Звезды выстроились в пользу Украины. Осуществления реальных изменений в направлении к демократии является лучшим оружием в арсенале Запада.
Брюс Буэно де Мескита и Алистер Смит - профессора политологии Нью-Йоркского университета
Источник: Foreign Affairs.
Перевод: iPress.ua.
