Політичні виклики серед членів НАТО, привид другого президентства Трампа і похмура військова ситуація в Україні порівняно з очікуваннями Вільнюського саміту 2023 року щодо українського контрнаступу змусили Вашингтон відчути себе наче на "саміті перед бурею".
Вашингтонський саміт, приурочений до 75-ї річниці НАТО, більше зосередився на заснуванні НАТО і його минулих успіхах як "найуспішнішого військового альянсу в світі", ніж на повному обговоренні майбутніх викликів, як найближчих, так і довгострокових. Ба більше, запланований на липень саміт був покликаний підтримати переобрання президента Джо Байдена, максимізувавши святкування і уникнувши суперечностей. Свідомо занижені очікування призвели до незначного прогресу як у трансформації сил і засобів оборони та стримування Альянсу, так і в підтримці України. Натомість на саміті домінували розмови у Вашингтоні навколо президентських виборів у США в листопаді, які матимуть величезні наслідки для НАТО, України і європейської безпеки.
Політична нестабільність. Проблеми Заходу vs Орбан у москві
Політична преамбула у Вашингтоні була напруженою. Невдалий виступ Байдена на перших передвиборчих дебатах викликав зростаючу кількість закликів до нього поступитися місцем молодшому кандидату від Демократичної партії. Ці заклики стали гучнішими під час саміту, а заключна пресконференція без сценарію стала лакмусовим папірцем здібностей президента на світовій арені, який він провалив. У Європі центристські партії зазнали поразки на парламентських виборах в ЄС у червні, що змусило президента Франції Еммануеля Макрона оголосити дострокові парламентські вибори. Хоча найгіршого сценарію – отримання більшості ультраправим "Національним фронтом" – вдалося уникнути, французький законотворчий процес тепер буде паралізований, що дасть більше електоральної амуніції ультраправим на президентських виборах 2027 року. Правляча коаліція канцлера Олафа Шольца в Німеччині зіткнулася з таким же викликом, але вона, ймовірно, кульгатиме ще 15 місяців. На противагу цьому, у Великій Британії Лейбористська партія здобула переконливу перемогу на виборах, а разом із нею і сильний мандат на управління країною. Тим часом президент Угорщини Віктор Орбан, який головує в Раді ЄС на ротаційній основі, відвідав кремль з "мирною місією" і потиснув руку путіну, нагадавши про те, що НАТО має зростаючу угорську проблему.
Ця остання подія є особливо огидною, оскільки тиждень саміту розпочався з бомбардування росією дитячої лікарні "Охматдит" у Києві та інших медичних закладів. Ці удари, ймовірно, були цілеспрямованою політикою, націленою на те, щоб продемонструвати і без того знервованим європейським країнам ціну ескалації. Якщо це і було метою, то вона дала зворотній ефект, оскільки країни НАТО об'єдналися, щоб оголосити про надання Україні додаткового пакету стратегічної і тактичної протиповітряної оборони.
Що нового? Формулювання щодо Китаю, стійка до Трампа підтримка України
Як не дивно, формулювання щодо Китаю стали набагато жорсткішими, ніж на попередніх самітах, і Пекін тепер названо "вирішальним чинником", що сприяє російській війні в Україні. У декларації зазначено, що "КНР не може сприяти розв'язанню найбільшої війни в Європі в новітній історії без того, щоб це не вплинуло негативно на її інтереси і репутацію", що є значним кроком для Альянсу у викритті його ворожих намірів. Проте в ній переважно визначено проблему і висловлено захоплення нею, а не окреслено, що НАТО має з нею робити.
Крім того, оборонно-промислова співпраця була в центрі уваги, а окремі "Зобов'язання НАТО щодо розширення промислового потенціалу" були опубліковані разом з основною декларацією, що матиме вирішальне значення для якнайшвидшого і якнайефективнішого переозброєння збройних сил Альянсу, а також для забезпечення довгострокової промислової підтримки України.
Однією з центральних цілей було забезпечення "стійкої до Трампа" підтримки України з боку НАТО. Без запрошення, Альянс прагнув "навести мости" до членства України за допомогою трьох заходів.
По-перше, буде створено "Командування НАТО з питань безпекової допомоги і тренувань для України" у німецькому Вісбадені з метою передачі від США до Північноатлантичного альянсу головної відповідальності за координацію підтримки і тренувань, і переведення її на "міцну основу, що забезпечить посилену, передбачувану і узгоджену підтримку". Це супроводжується створенням посади старшого цивільного представника НАТО в Києві для забезпечення тіснішої координації. Проте Німеччина наклала вето на початкове призначення "місії" через побоювання, що це може призвести до ескалації. Ця семантична гімнастика і загальна боязкість по відношенню до України буде сприйнята путіним як слабкість і послабить власне стримування Альянсу.
По-друге, було погоджено пакет допомоги Україні у розмірі 40 мільярдів євро до 2025 року. Генеральний секретар НАТО підтримав п'ятирічне зобов'язання, але члени Альянсу вимагають щорічного перегляду.
По-третє, буде створено Об'єднаний аналітичний навчально-освітній центр для спільного визначення і застосування уроків нинішньої війни та посилення оперативної сумісності України з НАТО. Це стане критично важливим ланцюгом зворотного зв'язку для трансформації Об'єднаного командування ОЗС НАТО.
Ці зобов'язання не є тривіальними, і президент України Володимир Зеленський був дуже обережним, щоб не виглядати таким же невдячним, як у Вільнюсі, що тоді роздратувало багатьох членів Альянсу. Однак ці колективні зобов'язання не змінюють ситуацію на користь України. Політичні гасла про підтримку Києва "стільки, скільки буде потрібно" повторювалися. Проте, серед багатьох промовців на Громадському форумі не було жодного визначення того, як насправді виглядатиме українська перемога або, якщо вже на те пішло, поразка росії. У Вільнюсі вимога щодо членства України в НАТО була сформульована так: "коли союзники погодяться і умови будуть виконані". Рік по тому Україна все ще не знає, якими є ці умови.
Втрачена можливість? Запрошення України до НАТО врятувало б від Трампа
Головною перемогою для України став наступний уривок з декларації саміту:
"Ми вітаємо конкретний прогрес, досягнутий Україною з часу Вільнюського саміту щодо необхідних демократичних, економічних та безпекових реформ. Оскільки Україна продовжує цю життєво важливу роботу, ми продовжуватимо підтримувати її на незворотному шляху до повної євроатлантичної інтеграції, включаючи членство в НАТО".
Україна та її прихильники домоглися посилення формулювання про "незворотність" шляху до НАТО. Однак це формулювання не є незворотнім з двох причин. По-перше, майбутній президент Дональд Трамп може відмовитися від цього зобов'язання, є побоювання, що очолюваний ним уряд США на майбутніх переговорах з росією може запропонувати зобов'язання, що Україна ніколи не вступить до НАТО. По-друге, Макрон одразу після публікації декларації лондонського саміту Північноатлантичної ради 2019 року виступив проти узгоджених формулювань щодо Китаю. Формулювання саміту не дорівнює політиці.
Фактично, єдиним процедурно "незворотнім" механізмом було б запрошення для України приєднатися до Альянсу. Цю можливість було втрачено з кількох причин.
По-перше, єдність. Короткострокове прагнення використати єдність, якою НАТО користується після вторгнення росії у 2022 році, шкодить його довгостроковому здоров'ю. Минуло 16 років відтоді, як на Бухарестському саміті Альянс взяв на себе зобов'язання, що Україна (і Грузія) "стануть членами НАТО". З незворотнім формулюванням цьогоріч НАТО загнало себе в кут, в якому залишилося мало смислового простору на наступні роки. Тож Альянсу буде все важче і важче задовольняти потреби України в підтримці.
По-друге, офіційне запрошення дасть НАТО і США більший контроль над часом вступу України до Альянсу в той самий момент, "коли будуть виконані умови". Використовуючи статтю 11 (Ратифікація) Вашингтонського договору, члени Альянсу могли б продемонструвати підтримку Україні і поступово керувати ескалацією у відносинах з росією, навіть застосовуючи її як покарання за російську поведінку, поступово наближаючи Україну через національні ратифікації у відповідь на російські звірства, такі як удар по Охматдиту. Це було б краще, ніж чекати, поки "умови будуть виконані" – ймовірно, закінчення війни на користь України – і потім починати процес, який може зайняти роки (швидка ратифікація Фінляндії та приєднання Швеції були винятком з правил).
По-третє, у статті 10 (Запрошення) немає нічого, що вказувало б на те, що НАТО може відкликати запрошення після того, як його було зроблено. Отже, це може "захистити від Трампа" членство України в НАТО і гарантувати, що воно не буде відкинуте в будь-якій мирній угоді з росією, яка, безсумнівно, призведе до глибокого розриву в Альянсі.
По-четверте, запрошення зараз випередило б більш складну виборчу математику в національних парламентах щодо ратифікації Протоколів про приєднання. За такої політичної нестабільності в євроатлантичному регіоні НАТО, можливо, ніколи не мало б кращого шансу поставити галочку у виборчому бюлетені. Звичайно, існує ймовірність того, що парламенти – в різних складах – можуть "дератизувати" протоколи в майбутньому, але це буде важко зробити.
По-п'яте, це міцно закріпило б Україну в євроатлантичній архітектурі безпеки. Політики повинні розглядати те, що зараз відбувається в Грузії, як повчальну історію. Немає жодних гарантій, що майбутнє політичне керівництво України не відвернеться від Європи. Вражає те, що з Вашингтонської декларації вилучено всі згадки про Грузію, що свідчить про те, що 16 років напруженої роботи після Бухарестського саміту були змарновані через прийняття нового грузинського закону про іноземних агентів – широко відомого як "російський закон" і який підірвав євроатлантичний шлях Тбілісі.
Нарешті, запрошення стало б найвищим проявом демократії, про який згадується в преамбулі Вашингтонського саміту, і дозволило б членам Альянсу і національним парламентам продемонструвати підтримку членства України, а тим, хто має застереження, – висловити їх.
Три кроки до лідерства Великої Британії. Та роль її ядерного потенціалу
На тлі політичних викликів, що постали перед керівництвом США, Франції і Німеччини, контраст з мандатом нового уряду Великої Британії в критичний для Британії, Європи і НАТО час був разючим. Саміт надав новому британському прем'єр-міністрові серу Кейру Стармеру безпосередню можливість зустрітися і привітати світових лідерів. Імпульс продовжиться, коли Сполучене Королівство прийматиме четвертий саміт Європейського політичного співтовариства за участю близько 40 європейських лідерів у Бленхеймі.
Прем'єр-міністр у супроводі нового міністра закордонних справ Девіда Ламмі, міністра оборони Джона Хілі і міністра європейських відносин Ніка Томаса-Саймондса влаштував у США демонстрацію сили, щоб заспокоїти союзників і партнерів. Протягом усієї виборчої кампанії Лейбористська партія наголошувала на своїх зв'язках з НАТО, посилаючись на історичну роль партії і Ернеста Бевана та підтверджуючи "непохитну" прихильність до Альянсу і "залізну" відданість ядерному стримуванню.
Через трансатлантичну політичну нестабільність для Великої Британії з'явилася реальна можливість посилити свою лідерську роль в НАТО. Більше того, це, найімовірніше, буде необхідно. Проте здатність країни лідирувати в Альянсі – не лише на словах – значною мірою залежить від висновків наступного Стратегічного оборонного огляду Британії, який буде оголошений прем'єр-міністром наступного тижня. Це стане можливим завдяки трьом крокам.
По-перше, оборонна розвідка і ширше розвідувальне співтовариство Великої Британії повинні використовуватись для оцінки того, коли, на думку британського уряду, можливо, доведеться взяти на себе зобов'язання щодо участі у війні в Європі. Це приведе країну у відповідність з НАТО і багатьма європейськими союзниками та стане ключем до обґрунтування вибору ресурсів, сил і засобів – різниця між підготовкою до 2027 року і до 2033 року є разючою. Вона також забезпечила б цільовий показник для спілкування з Казначейством для переговорів про необхідне збільшення фінансування або для аргументації більш прийнятних механізмів фінансування оборони. Ця оцінка також має бути відкрито доведена до відома британського суспільства.
По-друге, для того, щоб відповідати підходу "НАТО понад усе", Стратегічний оборонний огляд має повністю відповідати Процесу оборонного планування Альянсу, а не намагатися обійти його. Велика Британія повинна безпосередньо запитувати НАТО про те, що вимагається в рамках цього процесу на цей чотирирічний цикл і, ймовірно, на наступні два. Це стало б основою огляду і допомогло б уникнути національних програм і проєктів, які не узгоджуються між собою.
По-третє, слід підкреслити роль ядерної зброї Великої Британії. Британія, на відміну від Франції, передає свої ядерні сили до складу НАТО, й у більш небезпечному світі та з ризиком виходу США зі складу Альянсу, європейці роблять більший акцент на ядерному стримуванні. Ядерний потенціал Британії слід також краще використовувати як інструмент торгу в рамках процесу оборонного планування НАТО, а не як додатковий елемент.
Америка понад усе. Привид Трампа на саміті НАТО
Незважаючи на численні європейські вибори цього року, лише вибори в США мають реальне значення для європейської безпеки. Колишній президент Трамп не був присутній на саміті, але його привид був дуже помітним. Якщо він переможе на виборах, саміт Альянсу в Гаазі 2025 року буде зовсім не таким, як у Вашингтоні, і це змусить НАТО постати перед важким вибором, який організація продовжує відкладати.
Джерело: RUSI
