Зіткнувшись з агресивною новою адміністрацією Трампа, європейці повинні розуміти, які активи вони можуть використовувати як стримуючі чинники.
За картярським столом
"Європейський Союз – один із найбільш ворожих і зловживаючих податкових і тарифних органів у світі", – написав Дональд Трамп на своїй сторінці у соціальній мережі Truth Social 13 березня. Для повноти картини американський президент додав, що ЄС "був створений з єдиною метою – отримати вигоду від США". Ця заява стала лише останнім нагадуванням про те, що торговельні війни його адміністрації проти Канади, Китаю та Мексики спрямовані й на Європу. Її 25% мито на імпорт сталі та алюмінію вже вдарило по ЄС. Існує значна ймовірність того, що Трамп піде далі, запровадивши масштабні багатогалузеві тарифи.
Це частина ширшої історії. Друга адміністрація Трампа кинула виклик територіальному суверенітету Європи, погрожуючи анексувати Гренландію, її цифровій моделі, атакуючи її технологічне регулювання, і традиційним партійним системам, задобрюючи радикальні європейські політичні сили. Підхід Трампа до передбачуваних союзників Америки на континенті нагадує не стільки тверезе "стратегічне перебалансування", скільки систему данини династії Мінь, коли європейські лідери, як очікується, схилятимуться перед імператором у Вашингтоні. Трамп також схильний тиснути на Україну та її європейських прихильників, щоб змусити їх укласти мирну угоду, вигідну для росії, і зняти значну частину американських зобов'язань у сфері безпеки на континенті.
Підпишіться на наш новий телеграм-канал iPress | Міжнародна преса українською де ми трохи виходимо за рамки і показуємо більше, ніж на сайті. Ставайте частиною розумної спільноти!
Президент неявно показав, чому він думає, що може так керувати Європою. У коментарі під час зустрічі з Володимиром Зеленським у Білому домі 28 лютого Трамп сказав своєму українському колезі: "У вас немає карт, щоб тиснути на Європу, у вас немає козирів". Карти – це евфемізм Трампа на позначення влади та важелів впливу. І наскільки американський президент здатний загрожувати Європі на кількох фронтах, залежить від того, які карти він тримає в руках, і від його готовності агресивно їх розігрувати. Інакше кажучи: Трамп прагне використати економічні, технологічні, політичні та безпекові вразливості Європи з метою примусу.
Європейці повинні швидко навчитися грати в карти. Вони повинні оцінити свою руку – власні джерела важелів впливу на Трампа і Америку Трампа, і те, як посилити цю руку. Вони повинні розробити чіткий і реалістичний план того, чого вони хочуть досягти у трансатлантичній грі в покер, яка, ймовірно, тільки починається.
Першим кроком у цьому процесі є аналіз європейської колоди карт, того, що означатиме її розіграш і як європейцям слід діяти, приймаючи такі рішення. Надання такого аналізу є метою цієї аналітичної статті.
Чому стримування має значення
Спершу слід запитати, чи справді європейцям варто погрожувати заходами у відповідь, а потім робити це, якщо Трамп виконає свої численні погрози.
Зрештою, Канада та Мексика застосували значні заходи стримування, а також поступки та стимули, але зараз стикаються зі значними новими тарифними бар'єрами. Трамп, очевидно, розглядає їх не просто як форму важеля впливу, а як самоціль: засіб повернення виробництва до США і спосіб фінансування зниження податків. Тому намагання підвищити їхню вартість для адміністрації, яка розглядає ЄС як ідеологічного ворога, може виявитися марною справою. Європейці можуть задатися питанням, чи не краще перекласти витрати за американські тарифи на американський бізнес і домогосподарства та почекати, поки Трамп не отримає зворотну реакцію всередині країни.
ЄС та партнери дійсно повинні шукати рішення шляхом переговорів і сподіватися, що ринки врешті-решт стримають президента. Але жодне із цих міркувань не скасовує того факту, що Трампа найбільше цікавлять карти, тобто влада. Тому будь-яка європейська реакція повинна ґрунтуватися насамперед на силі, а не на економіці, правилах чи внутрішній політиці США.
Чи може Європа забезпечити таке стримування? Президент США, схоже, так не вважає. На запитання, що станеться, якщо європейці дадуть відповідь на американські тарифи, Трамп відповів: "Вони не можуть. Вони можуть спробувати. Але не зможуть. [...] Ми – горщик із золотом. Ми ті, кого всі хочуть. [...] Ми просто кидаємо пити, ми більше не купуємо. І якщо це станеться, ми переможемо". Інакше кажучи, США мають "ескалаційне домінування" над Європою; утримуючи перевагу на цілому ряді фронтів – від військового і дипломатичного до економічного і технологічного, що може зробити європейську відплату програшною ставкою.
Але реальність складніша. Якщо суть ядерного стримування полягає у взаємному гарантованому знищенні, то Європі необхідно продемонструвати взаємну асиметричну залежність. Значні аспекти процвітання і геополітичної могутності Америки роками, а іноді й десятиліттями, залежали від добрих відносин з Європою. А європейці володіють деякими з цих "вузьких місць". Це – їхні козирі на руках.
Ба більше, вони розігрували їх і раніше. У 2018 році, коли перша адміністрація Трампа погрожувала тарифами на європейські автомобілі, Жан-Клод Юнкер як президент Єврокомісії поїхав до Вашингтона з кошиком погроз і пропозицій. Безумовно, Трамп у своїй другій адміністрації став значно агресивнішим і безконтрольним, тому те, що спрацювало сім років тому, цього разу, ймовірно, буде недостатнім. Але ЄС також еволюціонував за минулі роки й розробив більш жорстку геоекономічну позицію і нові інструменти стримування. Наприклад, його Інструмент протидії примусу (ACI, який іноді називають "базукою") набув чинності в грудні 2023 року і надає союзу структуру для калібрування колективних відповідей, таких як контртарифи, на шкідливу політику третіх країн.
Оцінюючи набір карт Європи
Варіанти дій Європи. Вони поділені на п'ять категорій заходів: тарифи й торгівля, послуги, інтелектуальна власність (ІВ) і цифрові технології, критичні технології та інфраструктура, фінансові й відносини між людьми. Ці категорії неминуче перетинаються між собою.
Тарифні та торговельні заходи
Окрім "базуки", найбільш очевидним інструментом у сфері торгівлі та тарифів є Регламент про виконання, який дозволяє Комісії запроваджувати контрзаходи за відсутності функціонуючої системи врегулювання суперечок у рамках Світової організації торгівлі (СОТ). Але ЄС також може використовувати свої сільськогосподарські та екологічні стандарти для дискримінації американської продукції. Наприклад, за допомогою стратегії "Від ферми до виделки" (закони та правила, що сприяють сталому розвитку харчової промисловості), схеми торгівлі викидами (EU ETS), регламенту реєстрації, оцінки, дозволу та обмеження використання хімічних речовин (REACH) та регламенту екодизайну для сталого розвитку (ESPR), який обмежує доступ на ринок неєвропейських конкурентів, що не відповідають критеріям сталого розвитку).
Послуги, інтелектуальна власність та цифрові заходи
Два нові цифрові закони дозволяють ЄС обмежити американське програмне забезпечення та онлайн-платформи: закон про цифрові послуги (DSA) регулює онлайн-ринки, соціальні мережі та платформи для обміну контентом, а закон про цифрові ринки (DMA) гарантує, що великі цифрові "воротарі" поважають єдиний ринок. Комісія має значні інструменти для накладення штрафів та інших санкцій на фірми за недотримання обох законів. Але у цій сфері застосовуються й інші важелі: загальний регламент ЄС про захист даних (GDPR) встановлює суворі правила захисту і конфіденційності при обробці та передачі даних, а Директива про мережеву та інформаційну безпеку (NIS2) є єдиною правовою базою, що підтримує кібербезпеку у 18-ти критично важливих галузях по всьому ЄС. Національні органи влади забезпечують їх дотримання, а Євросоюз відіграє роль транскордонного координатора. Тим часом регламент про виключення вертикальних блоків (VBER) передбачає винятки з антимонопольного законодавства ЄС.
Фінансове регулювання також може обтяжувати американські компанії, що надають послуги. Директива про ринки фінансових інструментів II (MiFID II) та Регламент про ринки фінансових інструментів (MiFIR) можуть надавати й призупиняти права, подібні до паспортних, для компаній, що пропонують фінансові послуги й торгові платформи в Європейському економічному просторі. Комісія визначає, чи є режим фінансового регулювання або нагляду в країні, що не є членом Євросоюзу, еквівалентним відповідній системі ЄС.
Заходи у сфері критичних технологій та інфраструктури
ЄС також може використовувати різні інструменти зовнішньополітичного, оборонного і енергетичного регулювання для обмеження доступу США до своєї критичної інфраструктури. Рамки Постійної структурованої співпраці (PESCO) для спільних проєктів з розбудови військового потенціалу, Європейський оборонний фонд (EDF), який координує оборонні дослідження і оперативну сумісність, а тепер і нова фінансова ініціатива ReArm Europe можуть обмежити європейські закупівлі у американських фірм. Інші інструменти дозволяють європейцям дискримінувати ці фірми зі стратегічних міркувань: Стаття 346 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС) звільняє військові закупівлі від деяких правил єдиного ринку, процес сертифікації Європейського агентства з кібербезпеки (ENISA) забезпечує загальні кіберстандарти, Регламент ЄС про подвійне використання обмежує експорт чутливих технологій, а Регламент про прямі іноземні інвестиції дозволяє здійснювати перевірку вхідних інвестицій.
Але у цій сфері застосовуються й інші "цивільні" механізми. Інструмент міжнародних закупівель (IPI) дозволяє Комісії накладати ринкові обмеження "око за око" на фірми з країн, які обмежують своїх європейських колег, а нещодавно запроваджений Регламент про іноземні субсидії (FSR) дозволяє європейцям націлюватися на компанії, які отримують іноземні субсидії. ЄС також може використовувати свій Регламент щодо метану (моніторинг та скорочення викидів метану) та Механізм регулювання вуглецевих кордонів (CBAM, вуглецевий тариф на імпорт до ЄС, який набуде чинності у 2026 році), щоб закрутити гайки для американських фірм. Що стосується критично важливих технологій, то Закон ЄС про штучний інтелект (перший у світі) та дослідницькі програми "Горизонт Європа" і "Цифрова Європа" можуть бути спрямовані проти американських технологічних гігантів.
Фінансові заходи
ЄС та його країни-члени мають різні способи послабити свої фінансові відносини зі США. Заходи, спрямовані на зменшення боргових зобов'язань Сполучених Штатів і торгівлі, деномінованої в доларах, можуть включати Директиву/регламент про вимоги до капіталу (CRD/CRR) і правила Solvency II, чиї пруденційні стандарти охоплюють банківські ліцензії та зважування ризиків, а також валютні своп-лінії Європейського центрального банку (ЄЦБ), які можуть стимулювати деноміновані в євро транзакції і заставне майно, щоб послабити долар. Заходи захисту фінансових ринків, такі як директиви з протидії відмиванню грошей (AML), спрямовані на боротьбу з "гарячими грошима", та Закон про регулювання ринків криптоактивів (MiCA), що регулює криптовалюти, можуть бути спрямовані на криптовалютну сцену США (часто дружню до Трампа).
Заходи щодо людей
У цій сфері також може бути корисним ACI. Так само, як і інструмент санкцій ЄС, закріплений у його Спільній зовнішній та безпековій політиці.
Як побудувати європейський режим економічного стримування
Незважаючи на досягнення останніх років, включно з ухваленням ACI, регулюванням ПІІ та FSR, інституції ЄС та столиці країн-членів все ще розглядають економічне стримування як вузьке, оборонне питання пом'якшення ризиків. Зіткнувшись з антагоністичною адміністрацією США, а також з іншими супротивниками, такими як росія і Китай, він повинен створити більш проактивні й політично скоординовані структури для дій.
1. Опублікувати доктрину економічної сили
ЄС на чолі з Єврокомісією та основними державами-членами повинен визначити повноцінну доктрину економічної сили, яка б пояснювала, як, чому і з якою метою Європа використовуватиме економічну силу в епоху "картярських ігор".
Доктрина повинна чітко визначити, що стримування силових загроз, підготовка економіки, готової до війни, створення і утримання позицій асиметричних важелів впливу, а також скорочення технологічної та промислової залежності є життєво важливими інтересами європейської безпеки. Європейці повинні відстоювати необхідність об'єднання і використання економічної потужності для досягнення цих інтересів, навіть якщо це означає порушення правил міжнародної торгівлі.
Основні інтереси Європи полягають у сприянні економічному зростанню і захисті своїх громадян, а не в підтримці правил міжнародної торгівлі як таких. Ці цілі вже давно перетинаються, але революція Трампа, безглуздий меркантилізм Китаю і деструктивні амбіції росії вже звільнили значну частину світової економіки від таких обмежень. Європейці можуть відновити міжнародні правила та інституції лише з позиції сили.
2. Призначити "царя економічного стримування"
Переговори Європи з великими державами, такими як США чи Китай, не можуть бути фрагментованими. Натхненний централізованим мандатом Мішеля Барньє вести переговори з британським урядом щодо Brexit від імені ЄС, союз повинен призначити "царя економічного стримування", який підпорядковуватиметься безпосередньо президенту Європейської комісії і не буде зв'язаний організаційними рамками.
Цей "цар" повинен мати широкий міжгалузевий мандат, що охоплює торгівлю, фінанси, цифрові технології та регуляторну сферу. Він повинен мати чіткі повноваження координувати швидке реагування у цих сферах і впроваджувати надійну, єдину комунікаційну стратегію як всередині ЄС, так і за його межами.
У тісній координації з Мережею економічної безпеки ЄС (EU ESN), як пропонують Агата Демаре з ECFR і Абрахам Ньюманн із Джорджтаунського університету, перед "царем" економічного стримування має бути поставлене завдання розробити єдину карту залежностей і важелів впливу Європи в різних сферах політики. Наразі ці знання розпорошені по всій Комісії та країнах-членах ЄС.
3. Створити керівну групу з питань економічного стримування
Визнаючи, що не всі країни-члени можуть повністю підтримати цей порядок денний, ті, хто це зробить, повинні сформувати "коаліцію охочих", створивши керівну групу з питань економічного стримування. Ця група запропонує стратегічні напрямки для центру стримування і забезпечить швидкі, скоординовані дії по всьому блоку.
До цієї групи могли б увійти глави урядів провідних економічних і технологічних держав ЄС (Франції, Німеччини, Італії, Нідерландів, Польщі, Іспанії та Швеції), а також президенти Комісії і Ради ЄС. Довірені союзники поза межами ЄС, особливо Велика Британія, повинні бути інтегровані як асоційовані члени, можливо, через запланований пакт про безпеку між ЄС і Великою Британією, щоб узгодити реакцію на примус та інші види тиску.
Ця модель відображала б те, як Франція, Німеччина, Польща і Велика Британія відігравали центральну роль у плануванні європейських гарантій безпеки для України протягом останніх тижнів.
4. ACI 2.0 ("базука")
Найпотужніший європейський інструмент стримування – ACI – вимагає двох голосувань кваліфікованої більшості та тривалих консультацій. Він виграє від механізму прискореного реагування, який може бути запущений "царем стримування", що дозволить реагувати на надзвичайні ситуації у визначені терміни (наприклад, 72-годинне вікно для ухвалення рішення).
Водночас ЄС має переглянути визначення примусу в рамках ACI, щоб охопити ширший спектр загроз, зокрема цифровий саботаж, політичну дестабілізацію, кібератаки на окремі компанії та нападки на демократичні процеси.
5. Зміцнення енергетичної бази
ЄС повинен створити фонд економічної солідарності, який фінансуватиметься за рахунок надходжень від тарифів, цифрових штрафів та інших геоекономічних санкцій, для компенсації державам-членам або секторам, які непропорційно постраждали від іноземної агресії або заходів ЄС у відповідь.
Паралельно із цим він має спрямовувати заходи підтримки – такі як гранти та кредити під низькі відсотки – на допомогу стратегічним галузям, вразливим до іноземного озброєння, у створенні альтернативних джерел постачання та безпечних ланцюгів поставок, за прикладом Японії. Європейський інвестиційний банк міг би фінансувати ці програми, оголошуючи спеціальні конкурси на фінансування для галузей, що знижують ризики.
Гра в довгу
Підготовка надійного захисту від агресії США може, всупереч інтуїції, стабілізувати трансатлантичний зв'язок у довгостроковій перспективі. Якщо Європа зможе переконливо продемонструвати, що тактика залякування матиме зворотні наслідки або призведе лише до піррової перемоги, це може з часом послабити ті фракції у Вашингтоні, які підтримують войовниче і безпрограшне використання Трампом американських козирів. Це може навіть змінити деякі думки. Граючи єдиною командою, європейці можуть спростувати твердження Трампа про те, що Європа не здатна зрівнятися з ним у підвищенні ставок.
Але це означатиме розбудову інфраструктури, необхідної для об'єднання відповідних активів і рішень. Чи то гра у британський бридж, нідерландський топен, французький белот, німецький скат, італійську брисколу, латиську золу, польську баску чи іспанський ель мус, перемога за картярським столом зазвичай приходить завдяки комбінуванню взаємодоповнюючих карт у потрібний момент. Зрештою, сила Європи в цю нову епоху залежить від її здатності об'єднати свої економічні карти в одну грізну руку й розумно розіграти цю руку, перетворивши індивідуальні активи на колективний козир проти примусу.
Джерело: ECFR
