Нездатність Америки стримати ядерну програму Тегерана після виходу з ядерної угоди 2015 року, а саме – зупинити подальше накопичення Ісламською Республікою ядерних матеріалів і укласти "довшу і сильнішу" угоду, повинна спонукати Вашингтон до переоцінки своєї політики щодо Ірану. Така оцінка має визнати, що США ніколи не використовували всі інструменти своєї політики для стримування іранських ядерних амбіцій, а засоби, на які вони зазвичай покладалися – дипломатія, санкції і (значно меншою мірою) загроза застосування сили – сьогодні є менш ефективними через мінливий геополітичний ландшафт.
Наразі невідомо, чи неформальні домовленості за відсутності формальної угоди змусять Іран на невизначений час припинити накопичення ядерних матеріалів в обмін на послаблення санкцій щодо експорту нафти. Крім того, війна між Ізраїлем і Хамасом у Газі майже напевно поглине увагу американських політиків на довгі місяці. Проте вони повинні зосередитися на припиненні нарощування запасів ядерного матеріалу Іраном. Одночасно потрібно докласти довгострокових зусиль із використанням ширшого політичного інструментарію, ніж той, який був досі, щоб Тегеран змінив свою оцінку ризиків, вартості і корисності ядерної зброї. Мета полягає в тому, щоб відмовити та стримати Іран від створення бомби, і утримувати його від цього в подальшому.
Оскільки не існує нездоланних технічних перешкод для створення Іраном ядерної зброї, зміна його власної оцінки загроз щодо її розповсюдження є ключем до впливу на траєкторію розвитку ядерної програми країни.
Застарілі припущення американської політики. На столі залишилися всі варіанти?
Багато припущень, на яких ґрунтуються політичні підходи США, Європи та Ізраїлю до іранської ядерної програми вже не відповідають нинішній дійсності. Підхід Сполучених Штатів (і до певної міри Європи) найкраще підсумував американський держсекретар Ентоні Блінкен, коли заявив, що "дипломатія – це найкращий спосіб перевірити, ефективно і стабільно запобігти отриманню Іраном ядерної зброї", але якщо "Іран відкине [цей] шлях ... всі варіанти залишаються на столі". Проте Іран неодноразово відкидав можливості домовитися про більш тривалу і сильну угоду, і якщо справа дійде до штовханини, неясно, чи "всі варіанти" дійсно "на столі", і президент США віддасть наказ завдати військового удару по іранській програмі ядерної зброї.
Підходи, які значною мірою покладаються на один фактор успіху – дипломатію (США і Європи) або загрозу застосування сили (Ізраїль), – швидше за все, зазнають невдачі. На противагу цьому, більш цілісний підхід, який використовує всі інструменти національної сили (санкції, дипломатію, таємні дії, погрози силою і заходи впливу), з більшою ймовірністю дасть сильну, стійку політику переконання і стримування. І такий підхід має більше шансів на успіх у формуванні сприйняття Тегераном потенційних ризиків, витрат і корисності ядерної зброї. Проблема в тому, що американські політики, схоже, не визнають, що політичні інструменти, на які США та їхні союзники традиційно покладалися для стримування ядерних амбіцій Ірану, вже не є такими корисними, як у минулому:
Санкції. Здатність Вашингтона накладати санкції на нафтовий сектор Тегерана часто обмежувалася бажанням уникнути цінових шоків і зменшити напруженість у відносинах із Китаєм, який наразі є його основним покупцем. А зусилля Ірану з побудови більш диверсифікованої, самодостатньої "економіки опору" дедалі більше обмежуватимуть ефективність санкцій: сьогодні частка продажу нафти і газу в загальному обсязі експорту і державних доходів становить лише малу частку того, що було десять років тому.
І якщо Сполучені Штати відновлять кампанію "максимального тиску", Іран може відповісти, як і 2019 року, атаками на нафтотранспорт та інфраструктуру в Перській затоці. Заклопотана війною в Україні та напруженістю у відносинах з Китаєм, будь-яка адміністрація намагатиметься уникнути нових ускладнень на Близькому Сході. Отже, хоча санкції залишаються корисними – обмежують доступ Тегерана до іноземної валюти й обмежують його військові витрати – економічні та військові міркування дедалі більше стримують їхнє застосування.
Дипломатична ізоляція. Тегеран прагне відігравати роль регіонального і глобального лідера, але не зможе досягти цієї мети, якщо перебуватиме в дипломатичній ізоляції. Тому, щоб уникнути дипломатичного осуду, він регулярно обіцяє більший доступ і прозорість ядерним інспекторам ООН, з метою оминути передачу його справи на розгляд Ради Безпеки. Аналогічно, аби звільнитися від нищівних санкцій і послабити свою міжнародну ізоляцію, він погодився згорнути значну частину своєї ядерної програми в рамках тимчасової угоди 2013 року, яка призвела до Спільного всеосяжного плану дій із "шісткою" (США, Велика Британія, Франція, росія, Китай і Німеччина) у 2015-му. Відтоді зв'язки Тегерана з Європою погіршилися через його роль у низці терористичних змов на континенті, жорстоке придушення протестів "Жінки, життя, свобода" та військову підтримку війни росії в Україні.
Однак становлення багатополярного світового порядку і нещодавні зусилля іранського уряду щодо налагодження тісного партнерства з росією і Китаєм створили нові можливості для нього. Зрештою, союзники Ірану у протистоянні "гегемонії" США (росія, Китай та інші члени групи БРІКС та Шанхайської організації співробітництва) складають майже половину населення планети. Отже, хоча Тегерану все ще бракує надійного партнера-великої держави, він більше не відчуває, що може бути ізольованим.
Приховані дії і саботаж. Приховані дії можуть виграти час, підірвавши і відтермінувавши діяльність претендентів на ядерну зброю, але вони не можуть зупинити рішучого розповсюджувача. Зусилля Ізраїлю з саботажу ядерної програми Іраку не усунули необхідність бомбардування реактора в Осіраку 1981 року. Так само й Іран, хоч і затримується на шляху до створення ядерної зброї через акти саботажу, але продовжує рухатися вперед. А нещодавні таємні дії Ізраїлю, можливо, підштовхнули Тегеран до прискорення своїх зусиль. Отже, хоча приховані дії залишаються життєво важливим інструментом, вони не змінюють правила гри і можуть бути контрпродуктивними за відсутності готовності застосувати військову силу для стримування зустрічних кроків.
Превентивні військові дії. США мають на увазі, а Ізраїль висловив готовність застосувати силу, щоб запобігти розробці Іраном ядерної зброї. Проте військові дії не завжди можливі, якщо ядерна дипломатія зазнає невдачі: зміцнення, приховування і розпорошення можуть зрештою вивести ядерну програму Ісламської Республіки з-під удару і досяжності звичайної зброї; кризи в інших країнах (наприклад, війна між Ізраїлем і Хамасом у Газі) здатні перешкодити ефективним військовим діям Ізраїлю або США; зростаючі ракетні сили Ірану і сили безпілотників можуть зробити превентивні дії надто дорогими; джерела розвідки можуть вичерпатися (хоча ядерна програма Ірану, схоже, добре пронизана розвідкою).
Навіть якщо військовий удар залишається життєздатним варіантом, він, швидше за все, принесе лише скромні вигоди. Бомбардування ядерних реакторів (як Ізраїль зробив в Іраку 1981 року і в Сирії 2007-го) може дати до десяти років відстрочки; бомбардування розпорошеної і загартованої програми з виробництва центрифуг, яку можна швидко відновити, ймовірно, дасть набагато менше часу. Іран майже напевно відновить її – таємно і, можливо, після вигнання інспекторів ООН – і він може відмовитися від своєї стратегії хеджування після удару і піти на створення ядерної бомби. З цієї причини наступні удари можуть знадобитися через місяці або роки, а потім знову.
Отже, Ізраїль та Іран стикаються з непривабливими варіантами. Для Ізраїлю превентивний удар повинен був би завдати максимальної шкоди ядерній інфраструктурі Ірану, не каталізуючи при цьому ширший, більш руйнівний конфлікт, який міг би унеможливити майбутні атаки. І хоча "косіння трави", можливо, і спрацювало на деякий час в Газі, це, ймовірно, не є життєздатним підходом для управління іранською ядерною програмою. Іран, зі свого боку, намагатиметься завдати достатньо сильного удару у відповідь, щоб запобігти наступним ударам, але не настільки сильного, щоб спровокувати ширший конфлікт, який може втягнути Сполучені Штати і вірогідно, залишити іранську нафтогазову інфраструктуру в руїнах. Внутрішня невизначеність в Ізраїлі (через війну в Газі) та Ірані (через планування наступництва після Алі Хаменеї) свідчить проти ризикованих кроків з боку обох країн – хоча незрозуміло, як війна в Газі вплине на розрахунки Ірану.
Ізраїльські політики, ймовірно, воліли б відкласти рішення про превентивний удар, в той час як Верховний лідер Ірану Хаменеї, скоріш за все, відкладатиме рішення про створення бомби доти, доки він вважає, що це може спонукати до такого удару. Ризики і витрати в обох випадках потенційно високі, а вигоди невизначені. Симетричність дилем, з якими стикаються обидві сторони, вражає. Однак дилема Тегерана, якщо розглядати її в контексті стратегії ядерного хеджування, може представляти можливість для Америки та її союзників.
Стратегія ядерного хеджування Ірану. Розрахунок на розповсюдження
Втягнутий у конфлікт з Іраком, Іран розпочав свою програму створення ядерної зброї в середині 1980-х років, здобуваючи технології та ноу-хау. Наприкінці 1990-х він розпочав таємні дослідницькі роботи з метою отримання ядерної зброї. Однак його таємна програма виробництва розщеплюваних матеріалів стала надбанням громадськості 2002 року, а після вторгнення США до Іраку у 2003-му Ісламська Республіка зупинила майже всі роботи, пов'язані зі зброєю, побоюючись американського нападу, якщо ця діяльність буде виявлена. Керівництво Ірану, очевидно, дійшло висновку, що потенційні ризики і витрати на створення бомби були більшими, ніж передбачалося раніше.
Тож Тегеран прийняв стратегію ядерного хеджування, яка дозволила б йому створити ядерну зброю, керуючи при цьому ризиками, пов'язаними з цим. Такий обережний, неспішний підхід кілька разів змушував Іран тимчасово зупиняти або згортати елементи своєї програми задля досягнення інших життєво важливих цілей: уникнення дипломатичного осуду, отримання послаблення санкцій і визнання свого "права на збагачення". Такий підхід також дозволив Ірану стати ядерною пороговою державою, яка може отримати багато переваг, пов'язаних із наявністю бомби, без ризиків, які тягне за собою спроба отримати її.
А ризики були б суттєвими. Враховуючи проникнення в його програму іноземних спецслужб, Іран припускав, що його викриють, якщо спробує створити бомбу, і це, можливо, спровокує військовий удар Ізраїлю або США. Тому він, ймовірно, накопичує великі запаси розщеплюваного матеріалу перед спробою прориву, щоб гарантувати, що значна його кількість переживе можливий удар. Це допоможе розпочати зусилля з відбудови і дозволить Ірану зробити більше, ніж кілька пристроїв, які спочатку передбачалися його програмою досліджень 1990-х років.
Існують також технічні труднощі виготовлення бомб – не всі з них іранські вчені опанували. Створення великого простого засобу для доставки кораблем або літаком може зайняти шість місяців; більш компактний пристрій для доставки ракетами може зайняти від 18 до 24 місяців. Це створило б вікно вразливості, яке Ірану потрібно було б подолати до того, як він отримає свою першу бомбу. Тому, замість того, щоб кидатися з головою до ядерного "прориву", Тегеран може спробувати "проповзти": рухатися повільно й обдумано – діяти малопомітно для розробки ядерної зброї на невеликих підпільних об'єктах в надії, що вона не буде виявлена – або, принаймні, не спровокує військову реакцію, якщо її все ж виявлять.
Ці дилеми, вкорінені в самій логіці його стратегії хеджування, створюють можливості для формування розрахунків іранського режиму щодо ризиків розповсюдження, граючи на занепокоєнні тим, що спроба отримати ядерну зброю може спровокувати військовий удар, в той час як вона мало сприятиме захисту режиму або проєкції сили. У такий спосіб Вашингтон і його партнери можуть спонукати Іран до подальшого відкладання рішення про озброєння – виграючи час для розробки додаткових важелів впливу, щоб переконати Іран не продовжувати ядерну програму.
Посилення тривоги Ірану щодо ризиків, вартості і корисності бомби. Грати на параної та конспірології
США та європейські партнери, окрім традиційних для Ірану "палиць" дипломатичного осуду й економічних санкцій, мають почати користуватися кількома "меншими палицями" – інформаційними і кібернетичними заходами впливу, а також ще однією "великою палицею", яку Вашингтон часто неохоче застосовує, – військовою сигналізацією: для того, щоб вплинути на розрахунки Ірану ризиків ядерної зброї.
З огляду на очевидну невизначеність Тегерана щодо того, як продовжувати свою ядерну програму, такі заходи впливу можуть схилити психологічний баланс у свідомості ключових іранських політиків на користь сповільнення програми та переконати режим у тому, що відтермінування рішення щодо ядерної зброї і надалі в його інтересах. У такий спосіб відносно невеликі політичні корективи, що грають на несприйнятті Хаменеї ризику, а також на параної і конспірологічному мисленні, які характеризують іранську політику, можуть принести потенційно великі політичні дивіденди.
Діяльність з впливу має зосереджуватися на кількох напрямах.
Ядерна зброя – палиця з двома кінцями. Іранські керівники повинні подумати, чи варто створювати ядерну зброю країні, яка не змогла захистити своїх провідних вчених-ядерників від іноземних кілерів, найбільш чутливі ядерні об'єкти від саботажу, а ядерні архіви – від крадіжки. Адже вона може бути викрадена невдоволеними військовослужбовцями або особами, що працюють на іноземні спецслужби, і використана для загрози режиму. Або ж застосована без дозволу фанатиками жорсткої лінії проти Ізраїлю або цілей США в регіоні, що спровокує катастрофічну ядерну відповідь. Зростаюче невдоволення в Ірані лише посилить ці ризики у найближчі роки. Крім того, іранські керівники повинні розглянути можливість того, що під час кризи або війни кібератаки або саботаж можуть призвести до того, що ядерні ракети будуть неправильно спрямовані внаслідок кіберманіпуляцій, підробки глобальної системи позиціонування або навмисного введення невірних даних про ціль, щоб вони вразили цілі в Ірані. З цією метою США та їхні партнери повинні час від часу непомітно демонструвати свою здатність проникати за допомогою кіберінструментів у чутливі іранські мережі військового командування й управління.
Кризова нестабільність. Розгортання ракет з ядерними боєголовками створить нові можливості, а також нові дилеми для Ірану. Короткий час польоту ракети (від семи до восьми хвилин) з Ірану до Ізраїлю може змусити останній прийняти ядерну позицію запуску за попередженням і делегувати повноваження на використання ядерної відповіді військовим командувачам. Це може збільшити ризики прорахунків під час кризи або війни. Так, у разі нападу Ізраїль може бути не в змозі розпізнати, чи є іранські ракети звичайними або ядерними. Тоді йому доведеться обирати між тим, щоб перечекати руйнівний ядерний перший удар або завдати ядерного "контрудару" у відповідь на те, що може виявитися звичайною атакою. Парадоксально, але ядерні ракети здатні підірвати корисність великих звичайних ракетних сил Ірану.
Ядерна вразливість Ірану. У публічних дискусіях в Ірані рідко обговорюються потенційно руйнівні наслідки ядерного удару, хоча колишній президент Акбар Рафсанджані якось розмірковував про вразливість Ізраїлю перед єдиною ядерною зброєю через його малі розміри. Проте, зважаючи на те, що 75% населення Ірану проживає в містах, а в Тегерані зосереджено 50% промисловості, 30% усіх державних службовців і понад 50 вищих навчальних закладів, країна також є надзвичайно вразливою до ядерного удару.
Отже, він отримав би велику користь від такої дискусії про ядерну зброю, яка відбулася в Сполучених Штатах і в інших країнах у 1960-х і 1970-х роках завдяки зусиллям антиядерних активістів і таким фільмам, як "На пляжі" (1959), "Безвідмовна безпека" (1964) і "Післязавтра" (1983), які розповідали громадянам і політикам про жахи ядерної війни. Ці та інші подібні стрічки мають бути дубльовані перською мовою і доступні іранській аудиторії, а карти різних іранських міст, що ілюструють наслідки ядерного вибуху, мають бути доступні іранцям через соціальні мережі. Це дасть змогу іранським громадянам і політикам відчути те, що відчували багато американців у 1960-х і 1970-х роках, дивлячись на такі карти та оцінюючи шанси вижити після ядерного удару.
Каскад розповсюдження. Іранські високопосадовці лише зрідка висловлювали занепокоєння тим, що ядерна програма може запустити регіональний каскад розповсюдження, який здатен поставити під загрозу безпеку країни. Чому? Вони можуть вважати, що їхні сусіди не здатні створити ядерну зброю або не становитимуть загрози, якщо вони це зроблять, або що каскад розповсюдження обмежить США та Ізраїль більше, ніж Іран. З іншого боку, Тегеран може мати такі побоювання, але вважати непотрібним їх висловлювати. Тому його стратегія хеджування може бути зумовлена, принаймні частково, бажанням досягти порогового ядерного статусу, не спричиняючи каскаду розповсюдження зброї у сусідів. Якщо це так, то іранському керівництву це не вдається. Кілька держав регіону вже створили цивільні ядерні енергетичні програми – принаймні, частково як захист від ядерної програми Ірану. А каскад розповсюдження зрештою здатен зробити іранську стратегію хеджування неспроможною, змусивши його створити бомбу, щоб випередити своїх сусідів. Це може спричинити гонку ядерних озброєнь, яка одного дня стане загрозою для існування Ірану – ще одна причина для ядерного стримування з боку країни.
Загроза сили і непередбачуваність США. Побоювання військових дій зі Сполученими Штатами у 2003 році та проникнення іноземних розвідок у його ядерну програму змусили Тегеран врешті-решт прийняти стратегію ядерного хеджування; погрози військових дій Ізраїлю в 2010-2012 роках заохотили Іран продовжувати йти цим шляхом. Проте останніми роками американські лідери загалом неохоче вдаються до кроків, які могли б підкріпити загрози для Ірану, задовольняючись жестами, які не несуть у собі особливого ризику – такими, як відправка авіаносних ударних груп до Перської затоки і патрулювання літаків В-52. (Наразі ВМС США, зосереджені на Індо-Тихоокеанському регіоні, не мають авіаносця в регіоні Перської затоки з 2021 року). Хоча іранське керівництво ніколи не сумнівалося у військовій спроможності, воно почало сумніватися у відданості та рішучості Вашингтова. Відповідно, страхи Тегерана перед військовими діями США зменшилися.
Однак це може змінитися. З початку поточного року американські військові провели серію спільних навчань з Ізраїлем і посилили свою присутність у Перській затоці винищувачами, бомбардувальниками і військовими кораблями. Деякі з цих дій, ймовірно, були зроблені для стримування супротивників і запевнення друзів після спроб Тегерана захопити іноземні танкери у Перській затоці і спроб росії зірвати операції американських безпілотників над Сирією. Інші кроки, вірогідно, мали на меті продемонструвати, що військовий варіант дій США проти іранської ядерної програми все ще "на столі".
Тим часом США намагаються демонструвати Ірану свою рішучість. У березні відреагували на вбивство американського підрядника в Сирії, вбивши вісьмох проіранських бойовиків під час удару по об'єкту Корпусу вартових ісламської революції в цій країні. У липні есмінець ВМС США завадив іранським кораблям захопити два іноземні нафтові танкери в Перській затоці. У серпні американські ЗМІ повідомили, що США розглядають можливість розміщення озброєної охорони на танкерах у Перській затоці. А у відповідь на війну в Газі Вашингтон відправив до східного Середземномор'я дві авіаносні ударні групи. Ці демонстрації рішучості, що сигналізують Тегерану необхідність бути обережним, можуть допомогти стримати майбутні напади і переконати Іран в тому, що Сполучені Штати можуть діяти, якщо він спробує здійснити ядерний прорив.
Керівництво Ірану побачило, що, хоча майже кожен президент США з часів Другої світової війни намагався уникнути або вивести американські війська з воєнних дій на Близькому Сході, майже кожен із них був втягнутий у конфлікти на цьому континенті. Тому їм варто замислитися, чи не стане президент Джозеф Байден наступним, якщо вони не будуть обережними. Дійсно, палка промова Байдена після жорстокої терористичної атаки палестинської організації Хамас може ознаменувати початок саме такого повороту в політиці. За таких обставин Тегеран може побоюватися, що ізраїльський військовий удар по Ірану може затягнути й Сполучені Штати.
Тримайте ризики високими. Все залежить від тактики США
Чи продовжуватиме Тегеран хеджування, чи намагатиметься створити бомбу, значною мірою залежатиме від того, як Америка та її союзники впливатимуть на оцінку Ірану щодо ризиків, коли він буде спійманий на спробі ядерного прориву. Отже, це залежатиме від ймовірності військової відповіді Ізраїлю чи США на такий крок, а також від оцінки ризиків, вартості і користі від ядерної зброї. Проте, оскільки верховний лідер Ірану Алі Хаменеї, схоже, не впевнений у тому, що робити з ядерною програмою країни, відносно невеликі політичні корективи можуть принести значні політичні вигоди. Це лише підкреслює необхідність для СЩА та їхнії союзників використовувати всі наявні засоби для формування розрахунків Ірану щодо розповсюдження ядерної зброї.
Джерело: War On The Rocks
